當前消防監督工作面臨的問(wèn)題及對策
近年來(lái)，全國各級公安消防機構認真貫徹實(shí)施《消防法》，深入推進(jìn)“防火墻”工程建設，加大消防安全整治力度，加強和規范消防執法，有效消除了一大批火災隱患，提升了消防監督水平和效能，確保了奧運會(huì )、建國60周年、世博會(huì )和亞運會(huì )等重大活動(dòng)的消防安全，有力促進(jìn)了消防安全形勢持續好轉和火災形勢的總體平穩。
當前消防監督工作面臨的形勢
從總體上分析，當前消防監督工作形勢可以概括為機遇與挑戰并存，機遇和挑戰均前所未有。一方面，當前，消防監督工作正處于一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，各級黨委、政府對消防工作的認識和重視程度不斷提高，人民群眾更加理解支持消防工作，消防監督執法環(huán)境不斷改善，消防監督工作面臨著(zhù)前所未有的重大機遇，將迎來(lái)新一輪跨越式的發(fā)展。另一方面，我國正處于經(jīng)濟轉軌、社會(huì )轉型、社會(huì )矛盾多發(fā)的特殊歷史時(shí)期，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的階段性特征在消防工作中的表現十分突出，非傳統消防安全問(wèn)題與傳統消防安全問(wèn)題相互交織、相互影響、相互滲透，發(fā)生火災的不確定性和不可控因素不斷增多�；馂呐c經(jīng)濟發(fā)展在一定時(shí)期內呈現的正相關(guān)關(guān)系，在中西部地區再次得到印證。過(guò)去在東南沿海地區曾出現的消防安全問(wèn)題，已在中西部地區顯現。同時(shí)，適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的社會(huì )消防管理機制還有待探索，公安消防部門(mén)消防監督工作思路、工作方法、工作程序還需進(jìn)一步完善，真正形成“政府統一領(lǐng)導、部門(mén)依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作格局尚需時(shí)日。
當前消防監督工作存在的主要問(wèn)題
一是一些地方政府、部門(mén)消防工作職責未有效落實(shí)。在指導思想上，一些地方政府和部門(mén)沒(méi)有牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的理念，片面強調經(jīng)濟發(fā)展，忽視消防安全，沒(méi)有真正將消防工作納入當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃，導致政府公共消防管理和服務(wù)職能缺失。在責任落實(shí)上，盡管《消防法》和國務(wù)院有關(guān)文件明確了各級政府和有關(guān)部門(mén)的消防工作責任，但還缺乏推動(dòng)政府、部門(mén)落實(shí)消防工作的硬性措施。一些地方政府、部門(mén)依法履職意識不強，消防安全責任層層衰減，消防工作越到基層越難以落實(shí)。甚至有不少基層政府以招商引資、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境為由出臺有關(guān)規定阻撓消防監督檢查，對消防部門(mén)依法進(jìn)行的查封、停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施以維護穩定、防止激化矛盾等名義進(jìn)行說(shuō)情、干擾。在工作機制上，不少地方政府部門(mén)齊抓共管、聯(lián)動(dòng)協(xié)同抓落實(shí)不夠。不少行業(yè)部門(mén)仍然認為“消防工作是消防部門(mén)的事”，沒(méi)有真正將本行業(yè)、本系統的消防安全工作納入日常管理，聯(lián)合執法和隱患治理等相關(guān)工作停留在發(fā)文、開(kāi)會(huì )、隨同檢查上，行業(yè)管理、消防指導未形成合力，許多工作流于形式，消防部門(mén)“唱獨角戲”的局面仍未有效改觀(guān)。
二是社會(huì )單位消防安全管理不到位。單位消防安全“自我管理、自負其責”的主體意識不強，等、靠思想嚴重，“單位賺錢(qián)、政府買(mǎi)單、執法部門(mén)擔責”的現象較為普遍。社會(huì )單位“四個(gè)能力”建設不深入、不廣泛，僅僅停留在貼標識、建專(zhuān)欄、背條款的表面工作上，或者局限于幾個(gè)專(zhuān)門(mén)用來(lái)應付檢查驗收的試點(diǎn)單位上，單位的消防安全狀況和人員消防安全素質(zhì)沒(méi)有根本改善。特別是我國工業(yè)化發(fā)展以低端產(chǎn)品制造業(yè)、加工業(yè)居多，勞動(dòng)密集型、資源消耗性的作坊式生產(chǎn)企業(yè)和“三合一”場(chǎng)所遍布城鄉，管理方式落后，員工安全素質(zhì)低下，違章操作現象普遍，致災因素和火災危險源成倍增多，社會(huì )火災防控面臨的壓力和風(fēng)險也不斷增大。
三是適應市場(chǎng)經(jīng)濟的消防監督管理機制尚未完全建立。從管理模式看，計劃經(jīng)濟體制下形成的“包攬型”、“替代式”消防監督管理模式尚未根本改變，以致在監管力量上更加“捉襟見(jiàn)肘”，相對有限的監督警力與社會(huì )單位逐漸增多之間的矛盾日益凸現，造成監督人員對建設項目和監管的各類(lèi)場(chǎng)所難以進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、有效的監督。從監督檢查方式上，由于發(fā)生社會(huì )影響重大的火災或者承擔重大的消防安全保衛任務(wù)，往往偏重于專(zhuān)項整治等“運動(dòng)式”消防監督執法行動(dòng)，對日常消防監督檢查等基礎性工作不扎實(shí)，火災隱患難以有效根除，工作效果難以保證。從責任追究上，消防監督工作承受著(zhù)越來(lái)越大的法律和政治責任。“消防監督到位”的履責范圍、程度界定不明確，且一些火災事故責任追究范圍擴大，導致消防監督人員心理壓力大，而工作把握性不大。從中介服務(wù)情況看，由于我國相應的法規政策、監管體制、運行機制較為滯后，使消防行業(yè)組織、中介機構難以發(fā)揮其“社會(huì )第三方”的職能作用，普遍存在服務(wù)與技術(shù)能力不強、管理失控、無(wú)序競爭、誠信度不高的問(wèn)題。同時(shí)，我國在利用信貸、保險等市場(chǎng)經(jīng)濟手段促進(jìn)火災預防、調節火災風(fēng)險方面還處于探索、培育階段，經(jīng)濟杠桿起到的作用還十分有限。
四是消防監督人員素質(zhì)與民眾新期待、新要求還有差距。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，社會(huì )文明程度進(jìn)一步提高，公民對社會(huì )消防安全權利主張的渠道日益多元化，對消防監督執法透明化、規范化、效率化、親民化的要求呼聲不斷增強，對廣大消防監督執法人員的專(zhuān)業(yè)能力、職業(yè)道德素養等全面素質(zhì)提出了更高的要求。
五是消防法律法規還不完善。與新《消防法》配套的《實(shí)施細則》還沒(méi)有出臺，諸如對消防設計、施工、監理單位缺乏有效監督，一些建設單位通過(guò)更改信息反復備案逃避消防監管，造成一些建設工程形成難以整改的先天性隱患。推動(dòng)公安派出所履行消防監管職責缺乏有力的法律依據，派出所列管單位消防工作十分薄弱。消防部門(mén)只能對使用領(lǐng)域內的消防產(chǎn)品進(jìn)行監管，無(wú)法從源頭上杜絕假冒偽劣消防產(chǎn)品等問(wèn)題還需進(jìn)一步予以細化和明確。對建筑外保溫材料的防火要求、建筑外廣告牌設立等消防工作的新問(wèn)題還沒(méi)有從法律法規和規范層面予以規定。
三、對策與建議
消防監督工作與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展息息相關(guān)。中央政治局常委、政法委書(shū)記周永康同志深刻指出：消防工作要樹(shù)立最大成績(jì)在提前消除各種隱患、不發(fā)生各類(lèi)火災的理念。國務(wù)委員、公安部部長(cháng)孟建柱同志強調：要把預防重特大火災作為衡量消防工作成效的根本標準。劉金國副部長(cháng)也多次做出重要批示：防火是主業(yè)，這一點(diǎn)什么時(shí)候都不能偏離。要把不發(fā)生群死群傷惡性火災事故，作為消防形勢穩定的重要標志�；谇懊娴男蝿菖袛�，我們認為，必須發(fā)揮我們國家的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，緊緊依靠各級黨委、政府，廣泛發(fā)動(dòng)全社會(huì )力量，打一場(chǎng)防控火災的“人民戰爭”，全面加強火災防控體系建設，最大限度地減少隱患，最大限度地減少火災事故，為經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )穩定和人民群眾安居樂(lè )業(yè)創(chuàng )造良好的消防安全環(huán)境。
一是要爭取各級黨委、政府和公安機關(guān)更加重視和支持。消防監督警力不足的矛盾十分突出，如果僅僅依靠這么少的警力和消防部門(mén)一家的力量，督促整改火災隱患、宣傳教育提高公民消防意識是不現實(shí)的，也是不可能完成任務(wù)的。所以，我們只有立足當前，著(zhù)眼長(cháng)遠，緊緊依靠各級黨委、政府和公安機關(guān)，積極匯報，當好參謀，不斷完善區域及單位火災危險性和消防安全保障能力評價(jià)、火災隱患舉報和整改、重大火災隱患公示和政府掛牌督辦等長(cháng)效機制，著(zhù)力調動(dòng)各級各有關(guān)方面的主動(dòng)性、積極性，才能變“被動(dòng)防御”為“主動(dòng)進(jìn)攻”，牢牢把握火災預防工作的主動(dòng)權。要建立和完善與文化、教育、衛生、工商、建設等有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì )議等制度，定期分析研究消防工作，針對行業(yè)系統存在的突出問(wèn)題，制定消防整治方案，充分發(fā)揮職能部門(mén)的作用，采取召開(kāi)隱患單位消防責任人及主管部門(mén)負責人會(huì )議、簽訂整改責任書(shū)，上級政府、行業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導聯(lián)系督導、現場(chǎng)辦公和多部門(mén)聯(lián)合執法等措施，形成整治合力。在明確劃分監督范圍的前提下，對公安派出所既要強調落實(shí)監管職責，又要保障“權責一致”，給予派出所一定的權力和自主性，建立良性循環(huán)的分工負責和責任分擔機制。
二是探索構建強化單位消防安全責任的新機制。社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的各類(lèi)單位數量不斷增加、日益嚴峻的火災形勢和消防監督檢查工作面臨的龐大體量都提示我們，社會(huì )單位是自身消防工作的責任主體，建立社會(huì )單位消防自主管理機制是單位生存發(fā)展的需要，也是社會(huì )化消防工作的客觀(guān)規律所在。在加強單位消防安全管理中，應借鑒ISO(質(zhì)量管理體系認證)管理辦法和安全評估做法，建立符合不同行業(yè)特點(diǎn)的單位消防安全管理認證體系，開(kāi)展重點(diǎn)單位消防安全等級評估，將評估結果應用到企業(yè)信貸、保險、行業(yè)評級、評價(jià)中，推動(dòng)將單位消防安全狀況納入社會(huì )信用體系（當前“防火墻”建設中，單位“四個(gè)能力”建設主體作用不強，就是要跟進(jìn)這些措施，促進(jìn)其主體作用的發(fā)揮）。通過(guò)實(shí)行信用分類(lèi)監管實(shí)現科學(xué)分配消防監督警力，提高消防監督的針對性和有效性，發(fā)揮消防監督對社會(huì )消防安全的宏觀(guān)控制作用，推動(dòng)社會(huì )單位持續改進(jìn)自身消防安全管理。同時(shí)，要積極探索建立注冊消防檢查員制度，強化單位消防安全管理人制度，推動(dòng)實(shí)現單位消防安全管理人員的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，為社會(huì )化消防工作提供人才支撐。
三是加大社會(huì )消防技術(shù)服務(wù)組織的培育力度。積極利用各種社會(huì )力量, 大力推動(dòng)各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì )、消防技術(shù)服務(wù)組織的發(fā)展，為政府分憂(yōu)、為社會(huì )單位服務(wù)、為消防部門(mén)輔力，進(jìn)而推動(dòng)消防工作社會(huì )化程度的提升，更有力地配合消防監督工作的有效開(kāi)展。
四是積極創(chuàng )新消防監督工作模式。從依賴(lài)“分片包攬”和“人海戰術(shù)”的粗放管理思路向依靠科技手段、建立長(cháng)效機制和強化基礎工作的思路轉變。一是實(shí)現信息和資源共享。開(kāi)發(fā)推廣更為強大的工作平臺，全面做好單位消防基礎信息收集和有效利用，推動(dòng)信息化主導警務(wù)機制的建立和完善。二是改革監督檢查方法。由“分片包攬”式的消防監督檢查方式向專(zhuān)家會(huì )診、查處分離的消防監督檢查工作機制過(guò)渡。具體來(lái)說(shuō)，就是總隊、支隊組成專(zhuān)家組，對列入重點(diǎn)監管的單位和其他重大、疑難問(wèn)題進(jìn)行“會(huì )診式”檢查，對靜態(tài)隱患進(jìn)行跟蹤督改，力求管精、管細、管好；其它消防監督人員對列管的其他單位進(jìn)行抽查式監督，明確抽查頻次和項目；將檢查、督改、處罰三個(gè)執法過(guò)程分別由不同的小組承擔。這種工作機制，有利于發(fā)揮消防監督專(zhuān)業(yè)骨干優(yōu)勢，同時(shí)有利于增強內部相互監督和工作協(xié)調性。三是堅持科技強警。要加強消防監督技術(shù)裝備的應用，提升消防監督執法的公信力；要依托公安消防部門(mén)科研單位、消防協(xié)會(huì )、消防技術(shù)人才等，加大消防科技推廣力度，提升消防科技研發(fā)、指導、服務(wù)水平，提高消防監督的科技含量。四是調整上下監督指導方式。國家和省級消防部門(mén)在部署消防工作時(shí)，要充分考慮地域差異性，切忌搞“一刀切”；要充分尊重基層主體作用和警力實(shí)際，切實(shí)把基層警力從應付式工作的困境中解脫出來(lái)，區分輕重緩急，逐步打牢基層基礎。從部局層面上，其職能要從抓具體業(yè)務(wù)到抓協(xié)調出臺有利于解決消防工作瓶頸性問(wèn)題的法規政策上轉變。五是探索建立“防消聯(lián)勤”模式，著(zhù)力解決監督任務(wù)重而監督警力不足、救援救災救助工作偶發(fā)性強而執勤力量相對閑置、對單位情況不熟悉的矛盾。針對消防監督警力短缺、骨干難保留的問(wèn)題，建議國家出臺政策，現役消防業(yè)務(wù)骨干轉業(yè)直接轉為從事消防工作的公安民警，繼續從事消防工作。
五是全面加強執法隊伍能力素質(zhì)建設。公安消防部門(mén)的性質(zhì)和“預防為主”的消防工作方針，決定了消防監督人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和對外形象主要體現在監督執法水平上。要始終把加強執法隊伍建設放在基礎性、全局性的重要位置，切實(shí)推動(dòng)執法隊伍能力素質(zhì)的整體提升。要全面踐行胡總書(shū)記“三句話(huà)”總要求，大力開(kāi)展社會(huì )主義法治理念教育，切實(shí)打牢執法為民思想基礎，有效解決消防監督執法人員“權從何來(lái)、為誰(shuí)執法”等思想認識問(wèn)題。要完善執法制度、健全執法機制、嚴密執法程序、強化執法監督。落實(shí)開(kāi)門(mén)評警、開(kāi)門(mén)執法、執法回訪(fǎng)、聘請執法監督員、群眾滿(mǎn)意度調查等制度，確保權力始終在陽(yáng)光下運行。
六是加快消防法規制度建設。加快制定《〈消防法〉實(shí)施條例》，進(jìn)一步明確政府及其有關(guān)部門(mén)、各單位、各社會(huì )自治組織、消防技術(shù)服務(wù)機構的消防工作職責；明確政府及其有關(guān)部門(mén)在包括火災隱患整改、消防安全檢查、消防宣傳教育等方面的具體工作要求和不履行法定職責的具體法律責任；明確公安消防機構和公安派出所監督工作任務(wù)的具體權限和責任；明確消防機構在火災防控中的有限責任。對建設工程偷逃備案的問(wèn)題和外保溫材料的問(wèn)題，要及時(shí)出臺強有力的法律措施進(jìn)行整治。對少數法律規定不統一的問(wèn)題，要加強協(xié)調，確保法制的統一性。在國家立法周期較長(cháng)的情況下，要加快地方消防立法進(jìn)程，把多年來(lái)形成的行之有效的消防安全委員會(huì )制度、政府消防聯(lián)席會(huì )議制度、重大火災隱患政府掛牌督辦制度等工作成果上升為地方性法規，以法律形式固化、完善，形成消防安全管理的長(cháng)效機制。
